Spécial, Habitat et urbanisme : De la grande politique aux petits calculs
Spécial, Habitat et urbanisme : De la grande politique aux petits calculs
Le ministre est un bulldozer, les logements sociaux fleurissent partout, très vite. Peut-être même Trop vite. Dossier réalisé par Aziz A. Boucetta
12 points, 2 vitesses
Il y a un an, TelQuel publiait un premier dossier sur la politique de l'habitat du gouvernement Jettou. Douze points avaient alors été examinés, résumant la nouvelle politique en matière de logement et d'urbanisme. Une année s'est écoulée depuis, et bien des choses se sont passées... Un an après donc, on peut considérer qu'une grande partie des douze points énumérés l'an
passé ont été effectivement traités avec succès : ainsi du programme des 100.000 logements par an, bien avancé, de la restructuration des OST (création d'Al Omrane), de la mobilisation du foncier (3500 ha récupérés). Cependant, d'autres points posent problème, comme la gestion urbanistique des deux grandes villes du royaume - Casablanca et Rabat - et surtout la sensibilisation des corps constitués et l'actualisation de la législation. Mais le ministère semble s'être définitivement fait son idée sur la question : sa religion, c'est le marché, et le marché est représenté par les promoteurs. Du coup, tout a été accordé à ces entrepreneurs : facilités financières, dérogations foncières, exonérations fiscales... Cette politique aurait pu avoir du bon si des garde-fous avaient été imaginés, et érigés, pour contrôler les choses, mais cela ne semble pas avoir été le cas selon l'avis unanime des acteurs principaux, publics ou privés, de l'habitat. En bref, les chantiers sont lancés par le gouvernement, mais le contrôle des constructions est exercé par les communes. Le programme du premier est ambitieux, les compétences des secondes sont approximatives... Une politique à deux vitesses ?
Question : quel est le point commun, hormis les initiales, entre Hjira, habitat et Hercule ? Réponse : le ministre mène un travail herculéen au sein du département de l'habitat. Mais Hercule n'a pas marqué l'histoire par sa subtilité et sa finesse. Et Hjira semble bien lui emboîter le pas dans sa façon de procéder, à la hussarde : foncer bille en tête à la recherche du résultat et bousculer des habitudes ancrées depuis 1956. Il y a bien eu quelques réunions avec les architectes et les entrepreneurs, mais les inquiétudes quant à l'avenir urbanistique du pays sont tenaces... Interrogé, le ministrère de l'Habitat et de l'Urbanisme (MHU) clame haut et fort que sa mission se borne à construire et à faire construire, dans le respect des documents d'urbanisme, le travail de contrôle dépendant exclusivement des communes. Cela étant, un travail colossal a bien été mené tout au long de cette année 2003, articulé essentiellement autour de quatre grands axes : la lutte contre les bidonvilles, la poursuite de la politique des 100.000 logements, l'implication des autorités locales et enfin, les contacts avec les professionnels privés.
Le programme "Villes sans bidonvilles"
Philosophiquement, il s'agit là du programme phare de Taoufiq Hjira, et avec lui ses collègues du gouvernement, car il s'agit principalement, à travers ce programme, de supprimer les bidonvilles et de leur créer des logements de substitution. Il est vrai que les chiffres en la matière sont éloquents et inquiétants : les villes marocaines abritent en moyenne 30% d'habitat informel (bidonvilles + logements non autorisés), et ce sont environ 270.000 familles qui ont été recensées dans les bidonvilles. Aussi, le programme "Villes sans bidonvilles" se doit d'orienter son action vers deux directions : le recensement des populations bidonvilloises d'abord, l'arrêt de leur prolifération ensuite. Cette politique nécessite bien entendu la collaboration et l'implication des élus et autres agents d'autorité, unanimement reconnus comme étant les principaux responsables de l'existence des bidonvilles. Poser leur implication comme préalable à une résorption dynamique des bidonvilles constitue donc le défi majeur, et bien téméraire, de l'opération… Le MHU a également procédé à un travail national d'évaluation des bidonvilles existants, de même qu'il a commencé à réfléchir sur une politique de prévention de leur développement, et de sanctions contre les promoteurs et les autorités indélicats. Cependant, ce programme d'éradication des bidonvilles reste consubstantiel de la grande priorité du gouvernement, à savoir le développement simultané d'une offre en logements sociaux, les fameux 100.000 logements par an.
La production annuelle de 100.000 logements
D'abord et avant tout, insistent méthodiquement les responsables du MHU, il s'agit de 100.000 logements ou lots constructibles. Cela étant, produire une centaine de milliers d'habitations en une année implique la mise en place d'une stratégie d'ensemble et de moyens d'envergure. Le MHU a ainsi agi dans deux directions différentes : il a d'abord créé le groupe Al Omrane, conçu sous forme de holding public, pour centraliser les moyens matériels et humains éparpillés jusqu'à maintenant encore entre les Organismes sous tutelle, ou OST, que sont les ERACs, l'ANHI, la SNEC et Attacharouk. La fusion entre ces trois derniers établissements a déjà été engagée. Le ministère a ensuite passé des conventions avec les promoteurs privés leur offrant moult avantages, à charge pour eux de s'engager comme un seul homme dans la construction à grande échelle de logements. C'est ainsi que ces promoteurs se sont vu offrir, en plus de dérogations urbanistiques qui transforment des terrains en réserve foncière en terrains urbanisables, des exonérations fiscales totales s'ils construisent en cinq ans 2500 logements sociaux à VIT (valeur immobilière totale) inférieure à 200.000 DH. Et n'en déplaise aux autres intervenants dans l'acte de bâtir (architectes en tête), force est de constater que cette stratégie d'intéressement fonctionne, puisque ce sont plus de 110.000 logements sociaux qui sont lancés un peu partout dans le pays (quoique avec une nette préférence pour Casablanca qui s'adjuge à elle seule les deux tiers, question de marché, sans doute...). Les OST, quant à eux, ont procédé à autant de mises en chantier, logements sociaux et opérations de recasement et de restructuration confondus. Avec des résultats pareils, on comprend que Hjira se soit pris d'une passion lyrique pour les lois du marché, en annonçant 350.000 mises en chantier en 2004 et 500.000 en 2005, pour atteindre son objectif de 100.000 logements. Mais les observateurs sont unanimes à tirer la sonnette d'alarme de la sécurité et de la qualité des logements offerts par les promoteurs privés (voir encadré sur la polémique engagée). Ces observateurs, sceptiques quant à la rigueur professionnelle des promoteurs et inquiets face à la confiance grandissante que l'État leur témoigne, exhortent ce dernier à exercer sa mission de régulation et de contrôle avec rigueur et sévérité. Réponse du MHU : le contrôle ne lui est pas dévolu par la loi. Certes, mais il représente quand même l'autorité de tutelle...
L'implication des autorités locales
C'est à la fois la plus importante et la plus improbable des actions que le MHU se propose d'engager, car ces autorités ne relèvent pas de sa compétence. En effet, si les autorisations et autres documents administratifs continuent d'être soumis aux humeurs des différentes administrations territoriales et à leurs procédures labyrinthiques, le programme des 100.000 logements mourra prématurément, ce qui n'arrange pas vraiment les affaires du ministère. On y a donc initié une politique de proximité administrative, il est vrai quelque peu chaotique au début, mais qui semble actuellement gagner en maturité. L'année dernière, lorsqu'il venait de prendre ses fonctions, le nouveau ministre avait réuni tous ses cadres et leur avait tenu des discours énergiques et passionnés, affermis par nombre de circulaires, sur l'efficacité, la célérité, l'honnêteté… Las, il en fallait plus pour sortir les responsables locaux de l'urbanisme de leur léthargie intéressée. Hjira a alors mieux ciblé son action, en commençant par fondre les fonctionnaires de ses délégations régionales dans les agences urbaines pour renforcer les actions sur le terrain. Il a ensuite initié l'idée du guichet unique. Prévu dans plusieurs villes, le guichet unique est déjà opérationnel à Settat, Kénitra et Meknès et les délais d'autorisation de construire s'en sont trouvés nettement améliorés, passant d'une durée indéterminée (excédant souvent le mois) à trois jours en moyenne. L'avantage de ce système de guichet unique est d'assurer une continuité de service dans les agences urbaines, avec délibérations et décisions immédiates sur les demandes présentées, avec ou en dehors de la présence de la commune concernée. Si elle était vraiment généralisée, cette mesure serait réellement révolutionnaire pour l'administration marocaine par l'efficacité et la célérité qu'elle permettra. Par ailleurs, les agences urbaines pourront désormais facturer leurs prestations. Elles devront en échange justifier de résultats tangibles en matière d'autorisations et de réalisations, surtout qu'elles représentent la seule structure entre les mains du ministère pour contrôler a priori la conformité des projets, avec les documents d'urbanisme, et encore, ces agences ne sont pas associées à la délivrance des permis d'habiter et des réceptions de lotissements. Le seul véritable contrôle de la sécurité et la fonctionnalité des constructions reste détenu par les communes, donc les corps élus, d'où les inquiétudes légitimes des experts, prompts à en imputer la responsabilité au département de Hjira. Un changement réel est donc en train d'être opéré dans l'administration publique en charge de l'habitat, mais ce changement est-il relayé dans le secteur privé, autre intervenant principal ?
Les relations avec les professionnels du bâtiment
Après une année entière de contacts et de négociations, les résultats semblent mitigés. Il est vrai que les interlocuteurs privés du ministère sont nombreux et leurs intérêts souvent divergents. Il est vrai aussi que la mission du MHU implique plusieurs ministères, donc plusieurs décideurs. Il n'empêche que cela aboutit à des tiraillements, voire des incohérences, dans la politique générale. La transversalité, cette notion nouvelle qui implique une synergie entre ministères et qui est à toute occasion exaltée par les cadres du ministère, paraît bien malmenée... Par exemple, se donner tous les moyens pour lancer des centaines de milliers de chantiers à travers le royaume, sans offrir une législation claire aux architectes, ni dresser des garde-fous contre les abus des communes. Le ministère a bien soumis des textes réglementaires, mais le SGG est là qui veille, avec sa logique, son sous-effectif... et ses priorités. Autre exemple, concevoir un système d'intéressement du promoteur, "homo économicus" un peu excessif, sans garantie que les promoteurs confient la réalisation des constructions à des entreprises qualifiées et équipées. Les relations avec les professionnels du bâtiment laissent une impression générale de bâclé car, malgré le décret en passe d'être promulgué au BO en faveur de architectes, malgré les encouragements prodigués aux entreprises de construction, le MHU reste assez impuissant à donner satisfaction à tous, n'étant pas seul à décider.
Il apparaît donc de plus en plus clairement que la politique menée actuellement par le MHU, et pour audacieuse qu'elle soit, est porteuse de plusieurs dangers. La combinaison de la quantité construite au contrôle a posteriori incertain, des largesses mal distribuées, et l'implication enchevêtrée de plusieurs départements ministériels fait que Jettou et Hjira auront du mal à maîtriser leur politique d'habitat. Ayant confié l'essentiel de sa politique de construction aux promoteurs privés, le ministre risque d'occulter à terme la sécurité de ses bâtiments en confiant le rôle de contrôle et de régulation à ces promoteurs, par cahiers de charges interposés, le tout à la poursuite de résultats préétablis. Mais le résultat principal risque d'en être une sécurité douteuse des logements et une exiguïté culturellement problématique de ces mêmes logements, sans compter l'impuissance du ministère face aux règles du marché. À titre d'exemple, la hausse des prix du fer à béton, à laquelle risque de s'ajouter celle du ciment (dont les producteurs sont soumis à une taxe spéciale pour financer le Fonds de solidarité de l'habitat) confirme - si besoin en était encore - le défaut de maîtrise des prix des intrants de la construction par les pouvoirs publics. Autre exemple, celui de ce ministère qui commande des centaines de milliers de logements à tour de bras, sans pouvoir rien contrôler dès le permis de construire accordé.
Alors, maintenant que les choses sont enclenchées, que l'ordre est en train d'être rétabli dans la maison du MHU, que des dizaines de milliers de chantiers sont lancés, il serait judicieux de marquer une pause réflexive et de lancer un grand débat national, où tout le monde serait impliqué, où l'État admettrait ses incohérences et accepterait de les corriger et où les privés (architectes et entrepreneurs en tête) accepteraient de mettre de l'ordre dans leurs rangs. Certes, il est clair que la politique audacieuse du MHU est de nature à dépoussiérer l'administration chargée de l'habitat, mais pour cela il faudra du temps, beaucoup de temps, et de la chance. Alors, pourquoi ne pas impliquer plus nettement le privé dans ce processus et l'associer à une réflexion générale ? En somme, il s'agirait de privatiser la réflexion, avant de la rationaliser...
Logements sociaux : Comment acheter
C'est très bien de construire des logements à tour de bras, mais c'est encore mieux d'en trouver les acquéreurs. Et c'est ce qu'a fait l'État, à travers le MHU. Les 100.000 logements étant en partie destinés à l'habitat social, de très larges catégories de personnes sont concernées. Des discussions ont alors été entamées avec les banques, qui se sont montrées particulièrement rétives à ces types de prêts, arguant de raisons aussi approximatives que le coût de traitement des dossiers, de l'inadéquation des termes entre durées des ressources et celles des emplois, des contraintes prudentielles... Quant l'État a brandi la possibilité de garanties supplémentaires, les banques ont subitement paru plus intéressées. En effet, le ministère a négocié avec ses collègues des Finances la création de fonds de garantie auprès de la Caisse centrale de garantie (CCG), pour sûreté des prêts à accorder à deux catégories bien déterminées de la population, les agents de la fonction publique et les gens à revenus modestes et/ou irréguliers. Le Fogaloge-Public (fonds de garantie des prêts au logement en faveur du personnel du service public) et le Fogarim (idem, pour les populations à revenus modestes et/ou irréguliers) étaient nés. Une enveloppe d'un milliard de dirhams est prévue pour alimenter ces fonds, qui garantiront les banques à hauteur de 70% de leurs encours, et elle sera débloquée à la demande et par tranches. Cette enveloppe est elle-même alimentée par les rentrées du Fonds de Solidarité Habitat, assurées en partie par les redevances des cimentiers. Actuellement, seuls le CIH et la BCP semblent vraiment intéressés par ces crédits, autant par vocation que par expérience, les autres banques semblent réticentes, mais personne ne vous le dira clairement...
Par ailleurs, l'État, par ministère des Finances interposé, couvrait 3% des intérêts, qu'il ristournait aux banques aux termes de conventions spéciales. Cette couverture a été brutalement suspendue à fin 2003, de même que les subventions de 25.000 DH accordées aux acquéreurs pour, paraît-il, concentrer les sommes ainsi épargnées aux Fonds de garantie.
Entre les promoteurs et les autres : Rien ne va plus
Pour pouvoir offrir une centaine de milliers de logements ou de lots constructibles en l'espace d'une année, une politique d'envergure doit être entreprise en direction des opérateurs privés. C'est le cas. Cependant, une telle politique doit être équilibrée et équitable. Ce n'est pas le cas. Le MHU, pris dans son objectif quantitatif, semble avoir tout misé sur les promoteurs. Pour eux, rien n'est trop beau : exonérations fiscales, dérogations urbanistiques, des administrations à disposition... Contactés par nos soins, les responsables de la fédération nationale des BTP applaudissent à cette politique audacieuse, mais tirent la sonnette d'alarme. Deux fois : d'abord, ils mettent en garde l'État contre les malfaçons qui ne manqueront pas de survenir dans la construction des logements sociaux ; ensuite, ils insistent sur la nécessité d'imposer aux promoteurs l'assurance décennale. L'argumentaire développé par les entrepreneurs est simple : les promoteurs "salarient" des PME, et en obtiennent en conséquence ce qu'ils veulent, au détriment de la fiabilité et de la finition des ouvrages. Interrogés, les promoteurs rejettent cet argument, en reprochant aux entreprises structurées d'avoir des charges fixes importantes - et inutiles - qui se répercutent forcément sur leur prix. Concernant la faible VIT des logements sociaux, et l'impossibilité de réaliser des constructions sûres, les promoteurs opposent leur capacité à avoir recours à un calcul de péréquation entre logements sociaux aux prix plafonnés et les habitations de standing dont les prix sont laissés libres. De toutes les façons, l'État leur cède des terrains constructibles à des prix défiant toute concurrence. Le souci des entrepreneurs est également partagé par les architectes qui dénoncent eux aussi les agissements de certains promoteurs, qui salarient carrément des architectes pour en obtenir ce qu'ils veulent, lesquels promoteurs reprochent aux architectes de refuser de leur établir des plans architecturaux "rentables". Alors, de guerre lasse, les entrepreneurs et les architectes reviennent à la nécessité de l'assurance décennale, à ne pas confondre avec la garantie de dix ans, délivrée par les entreprises de réalisation. Architectes/entrepreneurs versus promoteurs, qui l'emportera ? La première manche est de toute évidence en faveur des seconds...
Spécial, Habitat et urbanisme : Ces rebelles d'architectes
Taoufiq Hjira (au micro) entre
Driss Jettou et Omar Farkhani,
président de l'Ordre des architectes
Le pays est en chantier et les architectes hurlent que la stratégie est inadaptée, voire dangereuse. Zoom sur une profession d'éternels insatisfaits.
Pour le Petit Robert, l'architecte est une personne diplômée, capable de tracer le plan d'un édifice et d'en diriger l'exécution. Dans un pays en construction, l'architecte est donc censé représenter la clé de voûte de la stratégie de construction des logements. Mais au Maroc, il est écrit que les choses ne doivent pas se passer normalement…
Le 14 janvier 1986, en son palais de Marrakech, Hassan II avait réuni les architectes, et leur avait délivré un discours programme (religieusement commémoré depuis), où l'éloge le disputait à la nécessité de réglementation. Le roi défunt y disait en substance que si la profession s'organisait avec intelligence et honnêteté, lui, Hassan II, s'engageait à leur offrir un texte réglementaire. Une loi découla donc de ce discours, régissant la profession. Et c'est là que les problèmes ont commencé. D'abord, la loi, rédigée en 1989 (d'où son nom, loi 16-89) ne fut officiellement adoptée qu'en 1993. Ensuite, ses principaux décrets d'application (code de déontologie, texte régissant les stages, etc.) attendent toujours de voir le jour, onze ans après. Aussi, pour avancer, Driss Basri avait en avril 1991 commis une circulaire particulière, donnant à la corporation la possibilité de veiller à la bonne moralité de ses membres : ainsi, le certificat de position professionnelle (CPP) était né. En vertu de ce texte - non législatif -, les conseils régionaux remettaient aux architectes, à leur demande, une attestation certifiant que le postulant était en règle avec sa profession, aussi bien financièrement qu'en matière de déontologie. Ce document était exigé lors de toute présentation d'un dossier de construction : le CPP permettait donc à l'ordre d'établir un semblant d'ordre chez lui, et d'alimenter ses caisses par les redevances des architectes. Mais toujours pas de loi complète, avec ses décrets d'application...
Les architectes n'en continuaient pas moins leurs revendications ; la plus importante se rapportait à l'adéquation de leur mission avec le montant de leurs honoraires. En 2001, le contrat-type était institué, et recommandait un taux de rémunération standardisé à 5% de la valeur du projet (2,5% pour le logement social). Les architectes réfractaires d'une manière trop voyante étaient sanctionnés par leur ordre, en vertu du fameux CPP.
C'en était trop. En février 2002, l'Ordre recevait une lettre du SGG suspendant l'obligation du fameux CPP en raison de son illégalité (onze ans après sa production...), et le châtrant par la même occasion. Les architectes pouvaient désormais négocier leurs honoraires comme ils le voulaient, et mener leur mission comme ils l’entendaient, libérés de toute contrainte potentielle de leur instance. Certains architectes y ont vu la main du lobbying des promoteurs, qu'un affaiblissement des architectes arrangeait ; d'autres soupçonnaient le SGG de vouloir remettre le turbulent ordre au pas. En effet, et depuis peu, les architectes contestent la politique du ministère de l'Habitat et de l'Urbanisme : ils vitupèrent contre les trop grandes facilités accordées aux promoteurs (pourtant privés comme eux), ils contestent l'imprudente exclusion de la centralité urbaine des populations de bidonvilles déplacées, ils s'insurgent contre ce qu'ils appellent le populisme dangereux à terme, selon eux, de la politique dite des 100.000 logements par an... et ils s'interrogent sur les objectifs de Hjira les concernant. De son côté, celui-ci affirme qu'un texte réglementaire a été approuvé en conseil de gouvernement concernant les modalités de passation de marchés publics avec les architectes (et en en fixant les honoraires), et que plusieurs réunions ont été tenues avec l'Ordre, dont la dernière en date, où le ministère avait demandé une "feuille de route" (qu'il attend toujours...) sur la production d'une circulaire concernant l'application automatique du cahier de chantier au démarrage de toute construction, mesure réclamée avec force par les architectes.
Toujours est-il que ceux-ci sont en droit d'insister sur l'urgence d'un texte réglementaire clair et exhaustif qui leur permette aussi bien de pouvoir faire respecter leur déontologie, que de clarifier leur position par rapport aux autres intervenants dans l'acte de bâtir. Mais pour cela, il faudrait qu'ils resserrent leurs rangs et qu'ils reconsidèrent l'individualisme qui les caractérise. Hassan II avait entrepris un geste en direction de l'Ordre vers la fin de son règne, et voilà que les architectes se retrouvent dans l'impasse au début de celui de Mohammed VI... Seulement, cette fois, la responsabilité semble presque entièrement leur incomber.
