Enquête. Abdessadek Rabiî : le gardien du temple

Le Secrétariat Général du Gouvernement est la bête noire des ministres et autres parlementaires. Il n’y a pas un texte de loi, pas une proposition législative, pas un amendement qui n'échappe à la censure impitoyable du département de l’inamovible Abdessadek Rabiî. Dans les coulisses, le nom de Noureddine Bensouda, actuellement directeur général des impôts, revient de manière insistante. Il viendrait remplacer Abdessadek Rabiî, l’inamovible secrétaire général du gouvernement (SGG). Si l’information se

vérifiait, on remplacerait "un gardien du temple" version Hassan II, par un technocrate faisant partie de la garde rapprochée de Mohammed VI. Rabiî, très malade, serait sur le départ. Ayant été opéré à Paris, il s’était absenté pour de nombreux mois, laissant au ministre de la Justice, Mohamed Bouzoubaâ, le soin d’assurer l’intérim. Par ce changement probable, on prête néanmoins au roi la volonté de rompre quelque peu avec le dirigisme qui a jusque là prévalu dans les relations du SGG avec les autres partenaires du gouvernement, parlementaires et ministres. Le successeur de Rabiî aura-t-il moins à cœur de privilégier des intérêts occultes ? Il faudra attendre pour en juger. Pour l’instant, la réputation de "casseur de textes de loi" que traîne le SGG reste largement méritée. Sur le terrain, ce ne sont pas les exemples qui manquent. On ne compte plus les textes de loi bloqués ou qui sont restés plusieurs décennies dans les tiroirs du SGG avant de voir le jour. Les uns pour des motifs inexpliqués qui relèvent souvent de la raison d’état, les autres pour non-conformité avec les orientations générales du gouvernement et enfin d’autres pour des raisons purement techniques. Interventions techniques motivées Dans le lot, il y a effectivement des textes dont le rejet ou le report obéit à une logique qui se comprend parfaitement. En principe, le Secrétaire général du gouvernement doit veiller à la publication correcte des textes législatifs et réglementaires, tout en assurant les relations entre le Gouvernement et le Parlement. De ce fait, il est habilité à corriger la terminologie, à revoir l’adéquation des textes avec d’autres textes antérieurs ou éviter la reproduction d’un texte de loi déjà amendé. Les textes de loi rejetés pour cela sont légion. Dernier exemple en date, le texte de loi présenté récemment par Adil Douiri en concertation avec Oualalou concernant la hausse des prix des boissons alcoolisées n’est pas passé car le SGG "a considéré que le texte était en contradiction flagrante avec les orientations générales du gouvernement et la vision de Sa Majesté pour attirer dix millions de touristes en 2010" précise cette source interne au SGG. 105 lois et 250 décrets ont été imaginés par les ministres du gouvernement Jettou. Dans ce lot, seules quelques lois sont accompagnées des textes qui fixent les modalités d’application. Aberration extrême, le SGG peut même intervenir pour faire passer un texte de loi malgré l’opposition d’un ministre. Ce fut le cas pour le texte sur la PME présenté par Khalifa à l’époque où il était en charge du secteur. Remanié par le SGG en collaboration avec d’autres intervenants, le texte final a été pourtant boudé par Khalifa. Pour contraindre ce dernier à signer, Rabiî a dû recourir à l’intervention du roi. Dans la même foulée, en 2002, le rejet par le SGG du projet de loi relatif à l’élection des membres de la Chambre des représentants, alors que les échéances législatives pointaient du nez, avait irrité aussi bien Jettou que Sahel, mais a permis au gouvernement de rectifier le tir au bon moment. Le Secrétaire général du gouvernement avait argué qu’il avait auparavant déjà attiré l’attention du Premier ministre sur le risque d’inconstitutionnalité du projet de loi organique. Trois arguments majeurs motivaient objectivement ce rejet : le vote unique pour les listes, la situation des membres de la Chambre des conseillers candidats à la Chambre des représentants et la liberté de vote pour tous les candidats, qu’ils soient ou non affiliés à un parti politique. Blocages politiques inavoués Voilà pour le côté cour. Côté jardin, le SGG fait souvent de la résistance pour des motifs peu avouables. En matière de blocage, le département de l’Urbanisme, chasse gardée des socialistes dès leur accession au pouvoir a la palme d’or des textes en souffrance. On peut citer entre autres, la loi 42/00 fixant la mise à niveau des établissements humains (Erac et autres), le texte sur les Zac ( Zones d’Aménagement Concertées ) et celui sur le droit de préemption sur les terrains des collectivités locales. Des textes présentés par le département d’Elyazghi qui n’ont pas eu la bénédiction du SGG pour voir le jour. "Alors que notre département a accordé à l’élaboration de ces textes une attention très particulière" s’indigne ce fonctionnaire de l’Urbanisme. Toujours en rapport avec la cuisine interne de l’urbanisme, on rappellera qu’en 1998 Abdessadek Rabiî, "chargé" de mettre son grain de sel dans le bras de fer qui opposait les architectes au département de tutelle, avait, dans une lettre, adressée le 20 novembre 1998 au ministre de l'Urbanisme, carrément dénié au président de l'ordre la qualité d'unique interlocuteur légal de l'Ordre auprès de l'administration. Autre dossier épineux, le projet de loi de la réforme administrative, élaboré en 2003 par l’ex-ministre de la Modernisation des secteurs publics. C’est sur le plan normatif que le SGG, gardien du temple en matière de législation a sorti l’artillerie lourde pour tirer à boulets rouges sur le projet de Najib Zérouali. Contre l’avis des experts étrangers et locaux consultés par le département de la Modernisation du secteur public, le SGG avait alors, à l’époque, jugé la première partie du projet de loi non conforme à la Constitution. "Le dahir sur le statut général de la fonction publique proposé dans cette nouvelle mouture avait été jugé trop coercitif à l’encontre des fonctionnaires par les juristes du SG" assure une source interne du MSP. à la primature, on croit plutôt voir dans le rejet du projet la main du Palais à cause du fait que Zérouali avait fait pratiquement cavalier seul dans un dossier aussi sensible.Paniqué, Jettou s’empressera, au cours d’une conférence de presse le 15 juin 2003, de désavouer la réforme qu’il avait pourtant lui-même parrainée. Plus représentative encore du rôle complexe du SGG, l’affaire de la HACA fait également partie des dossiers sensibles que ce dernier a eu à traiter en sous-main pour le Palais. Pour rappel, dès son accession aux commandes du gouvernement, Abderrahmane Youssoufi s’était promis de transformer en profondeur le paysage médiatique marocain en mettant en place à la Primature une cellule chargée de ce dossier, pilotée par Larbi Messari. Très pointilleux sur tout ce qui touche à la télévision qu’il considère comme sa chasse gardée, Hassan II a pris ombrage de cette initiative. Il va exiger alors des promoteurs du projet d'associer le ministère de l'Intérieur aux consultations et de revoir le texte en s’inspirant notamment du CSA français. Le SGG qui saisit très bien le message bloque immédiatement le texte en attendant des jours meilleurs. Le projet est remis à l’ordre du jour par Mohammed VI dès son accession au trône. Et c’est finalement aux juristes du puissant Secrétariat Général du gouvernement, que reviendra le soin de plancher sur la copie finale de la Haute Autorité de l'audiovisuel, qui a vu le jour en août 2002. La direction de la législation du SGG a réussi à trouver la formule idéale qui met fin au monopole de l'état, sans contraindre le Palais à se désengager complètement du paysage audiovisuel marocain. "Avec le recours au fameux article 19, on a trouvé la meilleure formule pour verrouiller la Haute Autorité de manière à contrôler tout dérapage", précise ce professionnel de la communication. Origine du verrouillage Si on veut vraiment comprendre l’histoire du SGG, il faut remonter à l’indépendance. En effet, dès son accession au trône, Hassan II va travailler à verrouiller le système en plaçant les services du Ministère de la Fonction Publique et de la réforme administrative sous l’autorité du Secrétaire Général du Gouvernement créé par le Dahir du 17 février 1956. Un homme du sérail, M’hamed Bahnini est nommé à la tête de cette superstructure avec le titre de ministre, de 1963 jusqu’à 1970, date à laquelle il sera remplacé par Abbas El Kaïssi, un autre grand commis de l’état. Ce dernier va rester à la tête du SSG jusqu’en 1993. Et c’est la nomination d’un ex-fonctionnaire du SGG, Abdessadek Rabiî qui va définitivement faire de cette structure une véritable "courroie de transmission à sens unique entre la monarchie, les ministres et le Parlement", selon les mots de cet avocat, ex-camarade de classe de Rabiî. Qui insiste sur le fait que "l’origine algérienne de Rabiî a certainement fait que l’homme a toujours voulu être plus royaliste que le roi". Nommé en 1974 directeur des études législatives au Secrétariat Général du Gouvernement, le 11 novembre 1993, il rejoint le gouvernement présidé par Mohamed Karim Lamrani en tant que Secrétaire Général du Gouvernement. Lors de son investiture, Rabiî avait la tâche facile. Le rôle du Parlement était très limité et celui du roi, par contre, très étendu : le roi nommait le Premier ministre et les ministres qu'il pouvait révoquer à sa guise. Rabiî qui ne faisait pas un geste sans en référer au Palais inventera le fameux concept des "instructions orales de Sa Majesté", une sorte de "sésame, ouvre-toi" très commode dont il usera à satiété auprès des ministres, terrorisés à l’idée d’être accusés de contester la parole du roi. "Rabiî m’a dit textuellement : vous croyez que je peux proposer un texte pareil à Sa Majesté ?" se rappelle cet ex-ministre débouté avant même qu’il ait déposé son texte de loi. Fort de cette astuce, l’homme traversera tous les gouvernements, celui de la droite, des technocrates et même celui de la gauche sans être aucunement inquiété. Même Youssoufi n’a pas réussi à avoir la tête de Rabiî. Aujourd’hui, de l’avis de nombreux hommes politiques, par ses blocages, le SGG augmente les risques de dysfonctionnement du gouvernement,qui sont déjà multiples : lenteur, incohérence, difficultés à appliquer sa propre politique, etc. Pour sa défense, le SGG ne voit pas les choses de la même manière. On rappelle ainsi que la fonction première de cette structure est de contrôler les textes de loi au niveau de la forme en faisant notamment attention à la formulation des articles et la seconde fonction est de s’assurer de la conformité de ces mêmes textes avec l’arsenal juridique existant. Pour cet ancien fonctionnaire du secrétariat, "Les carences sont à chercher du côté des ministères qui n’ont pas de services juridiques adaptés et des parlementaires dont la grosse majorité est parfaitement analphabète en matière juridique". Réponse du berger à la bergère "Ce ne sont pas les quatre directeurs et les trois pelés et deux tondus de fonctionnaires du SGG qui peuvent se targuer de trouver réponse à tout en matière de droit" rétorque cyniquement ce député !

Comparaison. Comment font les autres ? Dans la plupart des pays européens, le secrétariat général du gouvernement est un service comme tant d’autres dépendant du Premier ministre. Son rôle consiste essentiellement à préparer le travail gouvernemental, notamment les réunions interministérielles et les conseils des ministres. Il accuse réception des projets de lois et des actes à délibérer en conseil des ministres. Après délibération des textes de loi en Conseil des ministres, il en assure la procédure de dépôt. Le projet de loi est transmis à l'une ou l'autre des assemblées, accompagné d'un décret de présentation qui indique l'assemblée devant laquelle le texte est déposé et le ministre auteur du texte. Le dépôt est un simple acte administratif à partir duquel sont calculés des délais, de 15 jours pour le vote d'une loi organique et de 40 jours, impartis à l'Assemblée nationale pour la loi de Finances. En clair, le SG du gouvernement est une sorte d'intermédiaire neutre et permanent entre les ministères, le Parlement et la Primature. Au Royaume-Uni, cette fonction de coordination interministérielle est assurée par le "Cabinet Office".