Enquête. Faut-il prendre l'INDH au sérieux ?

(MAP)

Tout ce qu’on en sait, c’est que le roi inaugure à tours de bras. Mais l’INDH se résume-t-il à cela ? Ou est-ce vraiment “un chantier de règne” ? Et si c’est le cas, quelles sont ses chances de succès ? “La véritable INDH (Initiative Nationale pour le Développement Humain) n'a pas encore commencé. Il faudra attendre mars 2006 pour que ça démarre vraiment”. Cet aveu du ministre du Développement social, Abderrahim Harouchi, est troublant. D'autant que le citoyen lambda suit, depuis le 7 septembre 2005, un périple royal effréné,

estampillé INDH. “Ces inaugurations en chaîne ont permis au roi de rassurer la population à laquelle il avait fait une promesse solennelle, le 18 mai dernier”, explique Aziz Dadès, le gouverneur qui chapeaute le comité de pilotage de cette méga opération. Mais au fond, il ne s'agit pour le moment que d'un plan d'action immédiat, où les projets ne sont pas encore définis dans les règles de l'art. Traduisez : en attendant la vraie INDH, nous avons vu le roi bénir un pré-INDH très imparfait. Pourquoi une telle précipitation ? Mohammed VI avait hâte de marquer sa paternité symbolique du projet sur tout le territoire. N'avait-il pas baptisé l'INDH son“chantier de règne” ? Du “roi des pauvres” au “roi de l'INDH” Le 12 octobre 1999, le tout nouveau roi tranche, dans un premier discours, avec l'image aristocratique de son père défunt. Il rappelle celle, plus humble, de son grand père Mohammed V, “le roi des Carrières Centrales”. Dirigeant, alors qu'il était encore prince héritier, la Fondation Mohammed V pour la solidarité, il en fera un outil de travail pour ancrer son image de “roi des pauvres”. Interrogé en octobre 2001 par Anne Sinclair, il rectifie le tir : “Je suis aussi bien le roi des pauvres que des riches, mais le social a toujours été un de mes soucis principaux”. Cette fibre sociale se traduira, hélas, par une image redondante et peu reluisante de “restos du cœur version cheap” (la distribution de harira en est la parfaite illustration). “Mohammed VI pensait alors au social par instinct et s'orientait naturellement vers le caritatif”, explique un conseiller royal. Parallèlement, il est (vaguement) conscient que ce “saupoudrage” ne pourra tenir lieu de politique de lutte contre la pauvreté. Il le fait savoir à toute occasion, mais en termes vagues. Au lendemain des législatives 2002, il explique aux parlementaires le choix de Driss Jettou à la primature : “La démocratie n'est pas une fin en soi. Elle risque de rester formelle si elle ne s'appuie pas sur le développement”. L'élément humain n'est pas évoqué. Mais dans les partis, le message est décodé : faites vos preuves sur des projets concrets, en direction des besoins sociaux et économiques, pour mériter vos sièges et, de là, le droit à l'autonomie politique. Quelques mois auparavant, le roi s'adressait aux gouverneurs et walis au sujet du nouveau concept d'autorité. “La paix sociale, leur dit-il, exige un contact direct avec les citoyens et un traitement sur le terrain de leurs problèmes sociaux”. Face à l'épreuve, il s'est avéré que les hommes de l'autorité capables de quitter leurs bureaux feutrés et de tendre l'oreille aux acteurs locaux n'étaient pas légion. Lorsqu’intervient le 16 mai, le ministère de l'Intérieur se retrouve avec d'autres chats à fouetter. Le roi ne peut plus compter dessus pour assurer la jonction avec les démunis, les exclus et autres marginalisés. “Ils ne pouvaient pas faire le Makhzen et l'anti-Makhzen à la fois”, commente ce dirigeant associatif. En attendant, le roi reprend son bâton de pèlerin et apprécie, au passage, le travail de fourmi qu'effectuent “ces fidèles sujets qui oeuvrent pour le bien dans le cadre de la société civile”. Mais la question sociale empire à vue d'oeil, même si elle mobilise officiellement 54% du budget de l'état et une multitude de mini-projets associatifs. Classé 154ème pays en indice de développement humain, le Maroc ne profite pas du tout du capital sympathie dont bénéficie son “roi des pauvres”. Les rapports du PNUD et de la Banque mondiale tirent la sonnette d'alarme. On y apprend, entre autres, que “le royaume du Maroc n'est pas encore capable de passer des expériences locales, isolées les unes des autres, à une vision nationale avec des objectifs précis”. En passant, l'affairisme qui caractérise l'entourage royal lui vaut cette critique acerbe sur les colonnes du Monde Diplomatique : “le roi des pauvres devient le roi des riches”. Mohammed VI prend alors conscience, explique l’un de ses proches collaborateurs, que “la question sociale ne doit plus être un appendice de la politique de l'état. Il faut qu'elle en devienne le pivot”. Le raisonnement est simple : au lieu d'investir en attendant que la société en bénéficie un jour, allons voir les besoins réels des gens, là où ils sont, pour investir en conséquence. D'où l'INDH, annoncée le 18 mai 2005. Dans ce discours touffu, le roi a dit plusieurs choses à la fois. Il a fait un constat d'échec de la politique amateur de solidarité. Il a appelé le Premier ministre à concocter un plan d'urgence au bout de trois mois. Et a décrété une “implication de tous” pour que le Maroc cesse d'être un royaume de pauvres. Marche verte de la nouvelle ère ? Ou tout juste un vœu pieux ? Du discours à la réalité Le gouvernement Jettou a donc trois mois, pas plus, pour rendre sa copie. Le ministère de l'Intérieur est d'emblée au centre du dispositif. Parce qu'il est le seul capable de quadriller le territoire. Au sein de la société civile, les yeux sont tournés vers un homme-clé : Abderrahim Harouchi. Promu, dans le dernier remaniement ministériel, ministre ès-Affaires sociales, il permettra, enfin, aux associations d'être prises en compte dans la politique locale. Dans les villes, les élites locales sont surprises. “L'INDH est perçue comme un moyen de nous marginaliser dans la mise en place des politiques de développement”, regrette un président de commune. Enfin, dans la rue, les attentes sont plus concrètes. Certains cherchent à savoir s'il font partie des 360 communes rurales et 250 quartiers prioritaires, mais la plupart restent incrédules ou, au mieux, indifférents. Au début, tout le monde tâtonne. Malgré les moyens dont dispose le Mastodonte de l'Intérieur, les populations concernées ne sont pas encore déterminées avec précision. Et pour cause, le recensement de 1994 et l'enquête sur la vie des ménages de 2001 ne concernaient qu'un échantillon de 20% de Marocains et ne permettaient aucunement de savoir, avec précision, quels quartiers connaissaient un manque rédhibitoire en eau, en électricité, en écoles, en dispensaires et en habitations. Lors d'une réunion tenue avec les responsables du micro-crédit au sujet de l'INDH, Noureddine Ayouch, président de la fondation Zakoura, n'a pas manqué d'afficher son étonnement de voir “le gouvernement avancer sans données de base précises”. Lorsque Jettou remet le 22 août un document officiel au roi, l'INDH n'est qu'un ensemble de principes généraux, de méthodes à suivre, illustrés de quelques chiffres globaux. Quant aux données réelles, il va falloir attendre fin août pour que le Haut commissariat au Plan remette à l'équipe INDH des cartes détaillées, sur la base du recensement de septembre 2004. “Dorénavant, explique Ahmed Lahlimi, il est possible de calculer avec minutie l'Indice de développement social par commune et même par quartier”. En attendant ces chiffres, il fallait parer au plus urgent. Ayant annoncé sa volonté de donner le ton par une tournée royale en septembre, Mohammed VI avait besoin de projets pilotes à inaugurer. Commence alors une course contre la montre. Des commissions ad hoc sont constituées dans chaque préfecture, regroupant élus, associations locales et autres caïds, pour jouer aux têtes chercheuses. Dans la précipitation, le label INDH devient un fourre-tout. Un projet d'adduction en eau potable, longtemps en veilleuse, est réactivé par-ci, un festival de fantasia est organisé par là… “Bon nombre de présidents de communes et de gouverneurs se sont empressés de montrer qu'ils adhéraient au mouvement, n'importe comment parfois”, raconte un dirigeant socialiste très actif sur le terrain. Même le principe de participation et de prise en compte des attentes -crédo majeur de l'INDH- n'est pas toujours respecté. Ainsi un gouverneur, autoritaire, à Sidi Slimane a imposé à la population cible la construction de boutiques pour les aider à s'en sortir. Des cadres du ministère de l'Intérieur, à Fès, convoquent les associations et les somment de sortir des projets de leurs cartons et d’y accoler le label INDH. Difficile d'évaluer l'ampleur des dérives. Bilan des courses, sur les 1061 projets recensés jusqu'à aujourd'hui, dans le cadre du “Plan d'action immédiat”, il y a à boire et à manger. Mauvais signe : 75% des projets ne répondent qu'à des problèmes infrastructurels de base (eau, électricité, assainissement), faisant partie des missions non accomplies des communes et des départements ministériels. “Normal, reconnaît Aziz Dadès, le passif est lourd et nous sommes en phase d'apprentissage. En plus, il était plus facile, dans un laps de temps aussi court, d'identifier des projets ayant trait aux infrastructures que des projets générateurs de revenus”. Des projets novateurs, comme celui concocté pour les vendeurs de poissons ambulants à Casablanca ou encore celui de la culture du Cactus à Guelmim sortent du lot. Mais ils constituent, pour le moment, l'exception qui confirme la règle. On est encore loin du développement humain. De la simulation à l'action Mis à part les contraintes du calendrier royal, qui est responsable de cette confusion des genres ? Durant cette première phase, qui doit prendre fin en novembre prochain (date à laquelle tous les projets devraient être passés au crible), les différents intervenants ont eu le temps de s'observer. “Souvent, les agents d'autorité pensent savoir ce qui est bien pour les gens”, remarque pertinemment un expert qui a déjà sillonné le pays pour réformer les esprits. “Au fond, reconnaît Najat M'jid, coordinatrice sociale de l'INDH pour le Grand Casablanca, c’ est une affaire de personnes. Tous les gouverneurs n'ont pas l'état d'esprit requis. Certains, par contre, savent écouter. Quant à leurs subordonnés, il faudrait beaucoup de pédagogie pour leur apprendre à penser à l'humain d'abord”. Et les élus communaux ? “Certains souffrent de ne pas être suffisamment entendus. D'autres confondent enjeu électoral immédiat et projet INDH à long terme. Mais la plupart font preuve d'un attentisme contre-productif”, explique ce président de commune USFP. Et les associations ? “Elles ne sont pas toutes professionnelles, mais il faut reconnaître qu'elles sont plus porteuses de projets de développement que les communes”, note Abderrahim Harouchi. Ces quelques impressions, nées du diagnostic de départ, montrent que l'INDH naît dans un climat de tension à peine voilé. “Ces premiers mois ont servi de test. Cela nous permettra de rectifier le tir”, positive Aziz Dadès. Et qu'est ce qui prouve que les anciens réflexes ne vont pas persister ? “D'ici Mars 2006, la feuille de route préparée minutieusement par les architectes du projet devrait être mise en application avec moins d'amateurisme”, affirment les responsables à qui veut bien les entendre. Sur le papier, des promesses concrètes existent. 12 000 acteurs sociaux, caïds et élus, vont être formés, in situ, à diagnostiquer les projets en concertation permanente avec les populations les plus défavorisées dans leurs quartiers et communes. De cette manière, espère-t-on, des agents d'autorité mal intentionnés ou encore des élus véreux ne pourront plus faire la loi tous seuls. Une fois ce premier tri effectué, les projets devront être passés au peigne fin par une commission présidée par le gouverneur, où élus, associations et techniciens auront droit de cité. Pour “veiller à ce qu'on ne fasse pas de la lutte classique contre la pauvreté”. Ces décideurs locaux sont tenus de répondre aux cas d'extrême urgence (un bidonville invivable, un douar enclavé, un quartier sous-scolarisé), mais aussi aux besoins d'inclusion sociale (orphelinats, centres culturels et sportifs) et aux demandes d'amélioration de niveau de vie (projets de coopératives, etc). Bonjour les conflits d'intérêt. Qui fera l'arbitre ? Le gouverneur, bien sûr. Cela ne lui donne-t-il pas trop de pouvoir ? Le risque existe. Mais comme le dit Najat M'jid, “tout dépend de la manière avec laquelle on informe tout le monde des objectifs et du cadre tracé. Dès lors, l'implication des autres acteurs fera la différence”. Tout cela est fort beau. Sauf qu'il n'y a pas partout, et surtout pas dans des zones lointaines, des acteurs sociaux capables de tenir tête à des agents d'autorité bornés (il y en a encore énormément). Le doute est d'autant plus permis que le gouverneur est fait, par l'INDH, ordonnateur local. C'est lui qui tient la caisse. “Tant mieux, puisqu'il pourra débloquer les fonds sans passer par le circuit classique du ministère des Finances”, explique Abderrahim Harouchi. Virtuellement, au lieu de 9 mois de délai pour les marchés publics, l'affaire peut être bouclée en un petit mois. Et puisque c'est le résultat qui compte, le contrôle se fera à posteriori. Que demande le peuple ? “De l'équité et des hommes capables de servir sans se servir” dit, le sourire en coin, cet élu local. La corruption potentielle des agents d'autorité, les architectes de l'INDH ne l'ont pas écartée de leur canevas. Aussi, “les fonds alloués à ces fins ne pourront ni être versés directement aux populations ni être transférés à d'autres enveloppes occultes”. Sur ce chapitre, les présidents de communes ne sont pas en reste. Eux aussi ont droit à des lignes spéciales de crédit, mais moins juteuses, et assorties des mêmes conditions dissuasives. Ainsi donc, si tout va bien, la première fournée de projets (plus de 600) portant le sceau de l'authentique INDH pourra être rendue publique dans six mois. Avec comme uniques gardes-fous, la bonne foi des responsables et des élus, et la capacité de leurs partenaires de la société civile à se comporter en “co-responsables” vigilants. Autant dire que ce n'est pas gagné d'avance. Des promesses et des scénarios Avec l'objectif de 10 millions de touristes, la fin de la première étape de l'INDH est aussi prévue en 2010. Mais dès 2009, on pourra dresser un premier bilan sérieux. “Les délais réalistes de viabilité des projets sont de 3 et non de 5 ans”, explique Najat M'jid. Ainsi, en mars 2009, tout le monde devra juger sur pièce les projets lancés et finalisés. L'objectif final tracé étant de réduire le taux de pauvreté (14,2%) de moitié. Mis à part ce dessein, les responsables du projet se gardent d'afficher des ambitions irréalistes. Zéro bidonville ? Pas sûr. à Casa seulement, il y a en 400. Pourra-t-on au moins en finir avec les images désolantes de notre quotidien ? Celles des femmes amassées autour des fontaines publiques, des taudis éclairés à la bougie ou encore des villages inaccessibles aux 4 roues ? Le pari pourrait être pris, gagent les responsables de l'INDH. Mais au fond, expliquent-il, “le plus important n'est pas de créer une impression générale et extérieure de bien-être, mais de prouver, concrètement, aux personnes exclues, marginalisées, précaires, mais aussi celles susceptibles de l'être, qu'elles peuvent s'en sortir”. L'objectif non déclaré est double : réduire le potentiel de harragas et d'islamistes. Les promoteurs du projet, optimistes, croient qu'à l'arrivée, 5 millions de Marocains (cible prioritaire) vivront plus dignement et bénéficieront des services publics de base (école, santé, logement, transport…). Mais voici l’objectif de fond : que les Marocains s’imprègnent, chemin faisant, d'une “culture de participation à la vie publique”. Qu'ils n'attendent plus que l'état fasse tout pour eux, mais qu’ils y mettent du leur. Des observateurs avisés, plutôt pessimistes, craignent, quant à eux, que les fonds soient alloués en grande priorité à des investissements qui n'améliorent pas le taux de l’emploi ni le revenu de la population. “Dans un tel cas de figure, il y a de fortes chances que le potentiel INDH soit consommé et que l'on soit obligé en 2009 de repartir à zéro”, prévient cet expert en développement humain. Que répondent les responsables ? “Le risque n'est pas exclu, mais on fera en sorte de le minimiser”. Comment ? “Par un réseau d'experts locaux et un observatoire semi-autonome (un tiers des membres proviendrait du gouvernement), qui veillera, au fur et à mesure, à en évaluer les acquis et les faiblesses”, explique Abderrahim Harouchi. Et l'argent dans tout cela ? Deux chiffres pour commencer. Durant la première phase, boiteuse, baptisée Plan d'Action Immédiat, le fonds INDH a versé 244 millions de dirhams, alors que d'autres partenaires, privés surtout, ont fait un apport de 350 millions de dirhams. L'ont-ils fait pour le roi ou pour l'Initiative ? Les deux se confondent, à vrai dire. Et l'équipe dirigeante évoque cet exemple pour montrer que “les 10 milliards de dirhams prévus pour le fonds INDH ne représentent pas une cagnotte à consommer, mais un levier appelant d'autres financements”. Tant mieux. Mais restons-en au fonds INDH. Prenons les 6 milliards de dirhams, prévus par le budget de l'état, publié cette semaine dans le Bulletin Officiel. Cet engagement oblige l'appareil de l'état, faute de réforme fiscale, à une politique d'austérité. Tout le contraire du faste accompagnant l'opération de lancement royale. Quant à la circulaire de Driss Jettou, par ailleurs président du Conseil national de l'INDH, invitant ses ministres à plus de retenue, “la plupart l'ont ignorée”, note ce dirigeant USFP. Autant dire que l'état risque de se surendetter à terme. Venons-en aux 2 milliards alloués par les fonds communaux. Un connaisseur du dossier en rit. “Il y a 4 milliards de dirhams dormant dans les communes”, dit-il. Explication : il suffit d'impliquer davantage les partis pour qu'ils acceptent d'être plus transparents. Enfin, l'INDH compte sur 2 autres milliards de dirhams de la coopération internationale. Mais jusque-là, hormis les engagements chiffrés de l'Espagne, l'UE et la France, il y a tout juste des promesses de principe, du Japon, du Millenium Challenge Account et de quelques autres. En attendant, plusieurs agences de coopération ont fait les choses à la marocaine. “Nous avons rebaptisé des projets en cours INDH pour être à la page”, affirme ce fonctionnaire international requérant l'anonymat. Ayant eu vent de cette anomalie, le ministre des Finances, Fathallah Oualalou, a invité les partenaires en coopération à “ne plus inscrire des lignes de crédit existants dans la rubrique INDH”. Le Maroc veut prouver sa volonté de faire du vrai développement humain, pas du spectacle. Une délégation ira les 7 et 8 novembre à la commission onusienne de micro-crédit pour plaider l'INDH auprès des bailleurs de fonds. Avec pour argument central : fini le rapiéçage, bonjour la gestion participative. Plus question de donner aux étrangers une image trompeuse. Faut-il y croire ? Non, si l'on estime qu'au sein du ministère de l'Intérieur, la mauvaise graine, sécuritaire et encline à intimider la population, pourrait prendre le dessus. Et que, faute d'objectifs chiffrés plus précis, l'INDH n'est que littérature. Et un chèque en blanc pour tout un règne. Oui, si l'on croit que les ratages de ces derniers mois ne sont que des erreurs de démarrage. Et qu'au-delà de l'image du roi que cela sert immanquablement, il y a une promesse de révolution culturelle, ô combien impérieuse : grâce à la flexibilité du mode de financement et à la concertation dans le mode de prise de décision, l'INDH pourrait, in fine, roder le système de gouvernance locale et faire tâche d'huile au niveau central. Dur à croire, après des années de centralisme. Mais on voudrait tellement...

[Voir le programme et l'objectif de l'INDH]

Les hommes clé de l’INDH Driss Jettou, président du Conseil national Aziz Dadès, wali gouverneur, président du comité de pilotage Abderrahim Harouchi, membre du Conseil national

[On l'appèlle Inaugurator]

Développement humain. Le précédent tunisien Par réflexe, nous cherchons toujours à nous comparer avec les pays voisins, surtout avec la Tunisie. Sur le terrain de la lutte contre la pauvreté, le pays de Ben Ali court lui aussi contre la montre. Il a mis en place, début 2001, une stratégie qui, à l'instar de l'INDH, repose sur la sélection des “zones d'ombre” et des besoins urgents de la population. Le manque de fonds disponibles pour financer le programme a poussé Ben Ali à “solliciter” la contribution de tous. Le compte 26/26 fut ainsi créé. Après quatre ans, le bilan de ce programme demeure mitigé. Sur le terrain, le succès est palpable. La pauvreté a reculé et les Tunisiens sont mieux soignés et mieux logés (en Tunisie 75% de la population est propriétaire de son logement). En revanche, la gestion financière du compte laisse planer des doutes. La transparence n'est pas le fort de ce régime autocratique. La même appréhension plane sur l'INDH. Au moment de l'annonce de l'Initiative, le roi avait précisé qu'il n'y aurait pas d'augmentation d'impôt. “Les fonds existent” avait-il précisé. Les Marocains pouvaient souffler… Quant à la gestion, l'INDH repose sur le principe de la transparence (théoriquement). Le choix des projets, l'octroi du financement et la gestion des arbitrages sont autant d'étapes qui demandent des méthodes rationnelles, connues de tous et appliquées à tous.

Dernier mot. L’échec d’un modèle Par Khalid Tritki Plus on creuse le concept de l'INDH, plus on est convaincu de l'échec de l'état. L'INDH a ses procédures et ses contrôles… Le plus étrange est que aucune de ses méthodes ne s'inspire du modèle étatique. Pas de contrôle a priori, les projets ne se baladent pas d'un ministère à l’autre en quête de signatures qui ne viennent jamais… Bref, le circuit de financement est allégé au maximum. Il suffit de demander. L'INDH est donc la preuve patante de l'échec d'un système de gestion qui nous colle à la peau depuis l’indépendance. L'INDH est également une rupture avec un système unilatéraliste. Depuis que nous avons ouvert les yeux, tout se décide à notre insu. C'est l’Etat qui sait ce qu'il nous faut, ce qui nous convient… Sur le papier, l'INDH est un concept participatif où la population, via ses élus et sa société civile, décide elle-même de ce qui lui convient le mieux. Ce n'est pas encore la démocratie, mais un pas appréciable vient d'être franchi. Et tout cela veut dire quoi au juste ? La composition et le fonctionnement de l'INDH inspirent une seule réponse : le roi n'est pas satisfait de la gouvernance de l'état. Quand un système dépense beaucoup d'énergie sans aboutir à un résultat palpable, c'est qu'il est stérile. Vaut mieux le changer. L'expérience est entamée à petite échelle en attendant que, par effet de contagion, toute l’administration en soit convaincue.