Terrorisme. L’Etat est-il ‘‘responsable’’ ?

Mohamed Bougrine (AFP)

Le retour de la menace terroriste nous renvoie à une question à la fois juridique, sécuritaire, et humanitaire. L’Etat peut-il être tenu pour responsable des dommages causés par le terrorisme ? Et si c’est le cas, est-il tenu d’indemniser les victimes ? Depuis quatre mois, Mohamed Faïz, propriétaire du cybercafé cible de l’attentat-kamikaze du 11 mars dernier, attend que se concrétisent les promesses d’indemnisation faites par différents responsables de l’Etat, après que son commerce a été ravagé par la violence de l’attaque. “Le ministre de l’Intérieur se souvient-il des mots qu’il m’a soufflés à

l’oreille lorsque j’étais à l’hôpital ?”, s’impatiente-t-il. Un temps héros national, malgré lui, Mohamed Faïz a aujourd’hui tout perdu. Les locaux du cybercafé qu’il gérait ont été détruits et toute perspective de reprendre son activité semble s’éloigner. Le malheureux a bien reçu un don royal, qui s’est évaporé dans les frais engagés depuis l’accident. “Je ne demande pas l’aumône, mais j’estime que j’ai le droit d’être indemnisé des dommages matériels et moraux causés par l’attentat”. La revendication fait écho à un débat juridique très actuel, comme en témoigne la décision rendue par la Cour suprême, en date du 14 décembre 2005, dans l’instance Couibas García, ouvrant la voie à une indemnisation publique des victimes d’attentats terroristes. Dans le cas d’espèce, les ayants droit d’Antonia Couibas García, une ressortissante espagnole victime de l’attentat perpétré contre l’hôtel Atlas Asni en 1994, avaient introduit un recours indemnitaire devant le Tribunal administratif de Rabat, en juillet 1999. Une protection élargie des victimes Le jugement rendu le 19 novembre 2001 a condamné l’Etat à indemniser le veuf de la victime et ses deux enfants mineurs, sur le fondement de la faute des services de sécurité marocains. Motif invoqué : “L’agression dont a été victime la défunte a résulté d’une carence de l’Etat et de ses services compétents dans le contrôle des frontières, ce qui a permis l’infiltration des armes sur le territoire national. (…) armes qui ont été utilisées dans l’opération d’agression contre l’hôtel précité et d’autre endroits du royaume”. Le raisonnement du Tribunal faisait ainsi droit au recours des ayants droit Couibas García, qui soutenaient que la police des frontières avait manqué à son devoir de protection de l’ordre public, et condamnait l’Etat marocain à leur verser des indemnités. “Attendu que l’empêchement de tels actes revient uniquement à l’Etat et non aux particuliers ou aux dirigeants de l’hôtel pour qui cet empêchement dépasse les capacités, l’Etat marocain reste le responsable de l’indemnisation des préjudices résultant de l’agression précitée”. La solution, qui semble à première vue équitable, soulève une interrogation : quid de la victime qui ne peut prouver la faute de l’administration ? Et pour l’Etat, n’y a-t-il pas un risque de voir se multiplier les recours individuels contre des manquements présumés de tel ou tel service de l’administration ? La réaction de l’Etat marocain, en la personne de l’agent judiciaire du royaume, ne s’est pas fait attendre, puisque ce dernier a fait appel de la décision précitée du Tribunal administratif de Rabat. L’affaire a été renvoyée devant la Cour suprême, et à cette occasion, les juges ont fait émerger la notion de responsabilité administrative sans faute de l’Etat pour actes de terrorisme, en se basant sur le principe de la solidarité nationale, dont on trouve un fondement solennel dans l’article 18 de la Constitution : “Tous supportent solidairement les charges résultant des calamités nationales”. La décision de la Cour, chambres administrative et commerciale réunies, n’a été rendue que quatre ans plus tard. Entre-temps, les attentats perpétrés à Casablanca, le 16 mai 2003, ont remis sur le tapis la question de la socialisation du risque, en cause dans l’affaire Couibas García. Ainsi énonce la Cour, “le Maroc, à son tour, n’a pas fait exception à cette règle en allouant des montants du Budget général aux victimes de l’agression terroriste qui a eu lieu à Casablanca le 16 mai 2003 (Dahir n° 178-03 du 11 septembre 2003), ce qui justifie par analogie et dans le cadre de la réciprocité, l’indemnisation des ayants droit de la victime.” L’administration protégée Faisant une application judicieuse du principe du “droit à réparation”, les juges ont retenu, dans leur décision du 14 décembre 2005, que la notion de responsabilité sans faute de l’Etat permet de répondre aux demandes légitimes de la victime, tout en préservant les prérogatives exorbitantes du droit commun de l’Administration. Selon la Cour, cette notion de responsabilité administrative découle de l’“application des règles de justice et d’équité et des nécessités de l’humanisme fondées sur la solidarité nationale qu’assument les Etats du monde (…) dans les limites des moyens – en indemnisant tout préjudicié lorsqu’une atteinte a lieu contre le système sécuritaire général par la voie d’une agression terroriste”. La Cour suprême, tout en maintenant les indemnités octroyées en première instance, en a profité pour écarter la faute de l’administration, au motif que “l’Etat ne répond de la garantie d’aucun préjudicié sur son territoire d’une manière absolue, tant qu’une faute lourde n’est pas établie contre lui, ce qui fait défaut dans l’espèce du fait que la circonstance au cours de laquelle a eu lieu l’agression n’est pas une circonstance exceptionnelle qui nécessite l’urgence, et que l’infiltration d’armes à feu à travers les frontières ne suffit pas à elle seule pour l’établissement de la faute lourde ; et ce eu égard aux circonstances de l’espèce et à la longueur des frontières et des difficultés de leurs reliefs”. L’évocation de la longueur des frontières peut surprendre, puisque dans le cas de l’attaque contre l’hôtel Atlas Asni, les armes ont été introduites, d’après les déclarations des accusés eux-mêmes, par le port de Tanger, en deux fois, en janvier 1994 puis en mars de la même année. Faut-il y voir une volonté de protéger l’administration? D’après les professeurs de droit Mohamed Amine Benabdallah et Michel Rousset, auteurs d’une chronique sur le sujet (De la responsabilité administrative en matière de terrorisme : faute ou solidarité nationale ? REMALD, n° 68, 2006) et amateurs de litotes, ce point “laisse l’analyste dans une certaine perplexité”. En tout cas, la sentence rend compte d’une évolution de la jurisprudence, dans le sens d’une meilleure protection des victimes, à saluer en soi.

Comparaison. Le cas français Notre droit administratif, dont les fondements ont été élaborés pendant la période du protectorat, maintient des rapports “de cousinage” avec le droit administratif français. Cela s’explique d’autant plus aisément qu’il s’agit d’une matière éminemment jurisprudentielle, créée et actualisée par les décisions des tribunaux. En France, depuis la vague des attentats de 1986 une loi du 3 septembre 1986 relative à la lutte contre le terrorisme et aux atteintes à la sûreté de l’Etat, a institué un système de garantie obligatoire des dommages matériels résultant d’actes de terrorisme. Ainsi, les assureurs ne peuvent plus exclure ce type de risques de leurs contrats. Parallèlement, un fonds de garantie a été créé pour indemniser les dommages corporels, alimenté par des prélèvements opérés sur les contrats d’assurance de biens. Les victimes disposent d’un délai de dix ans pour agir contre ce fonds et la procédure, rapide, oblige le fonds d’indemnisation à verser, dans le mois suivant saisine, les provisions à la victime ou à ses ayants droit. Il est permis de rêver à la transposition de ce système dans l’ordre juridique marocain.